中建政研破解地方經濟發展“混沌”之困的實踐探索

    來源:榕城網時間:2022-05-07 12:29:43

    梁  艦   中建政研集團黨支部書記、董事長

    貴嵩林  中建政研集團副裁、政府服務中心經理、鄉村振興研究院常務副主任

    何朋朋  中建政研集團副裁、 政府服務中心常務副經理、政府投融資研究中心常務副主任

    當前,中華民族偉大復興戰略正面臨百年未有之大變局,我國的經濟社會發展已由高速發展轉向高質量發展。在“十四五”規劃的指引下,區域經濟高質量發展成為擺在我們面前一個令人深思的命題。如何有效推動區域經濟高質量發展,成為地區經濟持續健康發展的關鍵。結合當前國家治理體系與治理能力現代化建設的要求,中建政研集團智庫專家從實踐視角,探討“十四五”時期區域經濟高質量發展的方法模型、發展思路和理念等路徑,嘗試運用“七錢”開源思維破解地方經濟發展的“混沌”之困,探索“十四五”時期地方經濟高質量發展之路。

    高質量發展的“混沌”之困

    高質量發展要求我國經濟要從過去依靠要素投入驅動增長轉向創新驅動增長,根據中建政研的大量實踐研究,區域經濟發展存在轉型升級難、引進項目難、融資落地難、持續發展難、吸引人才難、統籌兼顧難等痛點。那么區域經濟發展中涉及的政府、企業、金融機構和智庫/咨詢機構幾大主體,分別面臨什么樣的發展痛點呢?

    對于地方政府而言,隱債務風險、財政預算有限、產業投入不足、招商競爭激烈、思路模式陳舊、項目儲備不足成為政府區域經濟發展時普遍面臨的挑戰。區域發展最終還是要依靠產業發展,在產業發展中政府引導作用的實現需要政府、企業、金融機構和智庫四方合力去解決。

    對于企業而言,企業自身存在著謀劃能力欠缺、人員結構單一、投資能力偏弱、產業投入存疑、綜合能力較低、運營統籌能力不足等劣勢。當今時代,產業導入更需要綜合解決能力而不是點狀技術服務,更需要思維而不是執行思維。

    對于金融機構而言,大部分金融機構以小額信貸支持產業為主,大額貸款難度高。即使金融機構有充足的資金,也有意愿提供信貸支持,也面臨著資管政策嚴格、信貸管控嚴格、優質項目較少、產業運營風險較高、對項目的識別難度高等問題,產業貸款的操作受到諸多限制,市場的不確定更是增加了信貸風險和金融支持難度。破解融資難的問題,需要創新引領,通過可推廣的合理模式、合規的融資主體、精準的識別判斷來支撐項目落地。

    對于智庫/咨詢機構而言,智庫以解決問題為導向,隨著市場需求的變化,大部分智庫面臨單項技術實力突出、全流程策劃綜合咨詢能力不足的現狀,主動解決問題和研發能力受限,資源整合能力偏弱。市場需要具備綜合能力的智庫機構為政府、企業和金融機構等主體解決多方面的問題,而項目的復雜和綜合程度給智庫/咨詢機構提出了嚴峻的挑戰。

    破解地方發展的困局、企業轉型的迷局,需要集政府、企業、金融機構、智庫/咨詢多方合力,進行系統集成和統籌規劃、協同發展;需要貫徹新的發展理念,進行產業轉型升級、培育新興產業與現代服務業,實現產城人境融合發展;需要創新使用投融資工具、多渠道募集資金,真正暢通經濟循環,提高全要素生產率,培育新的增長極。

    一套“班子”創新決策機制

    一套班子,即為經營管理班子,進行系統集成和統籌規劃、協同發展時,首先要將政府、企業、金融機構、智庫/咨詢機構等各個參與的牽頭人構建一個專班小組,進行全面統籌、體布局、戰略部署、重點任務安排、協調推進規劃項目落地實施,創新決策機制,踐行“集體領導”理念。

    兩大“主體”推動區域經濟

    在區域經濟高質量發展的背景下,需要有為政府與有效市場充分結合。政府主要發揮的是行政主導和市場引導的作用,政府要聽取各方面意見,制定對于創新包容的激勵政策和監管機制,按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系,優化營商環境,從重建設向綜合服務轉變,推動作為市場主體的企業踐行主導資源配置作用,實踐創新,促進發展。公司是圍繞著城市、產業的兩輪驅動,以市場化的融資、投資、建設、運營、管理和維護等服務能力承擔城市投資開發、建設運營、產業培育、管理和維護服務、鄉村振興等全方位的任務,破解發展建設融資瓶頸,防范化解政府債務風險。政府及其公司要合力,做城市綜合服務的運營商,助推區域經濟發展。

    三個“統籌”保障持續發展

    三個“統籌”是指統籌要素配置、統籌項目、統籌資金和還款來源。市場體系是由商品及服務市場和土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場構成的有機整體?!蛾P于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調,完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求。政府可以通過發揮引導作用來間接影響資源配置,保持宏觀經濟穩定、均衡和健康發展,促進經濟轉型升級。

    實現高質量發展,關鍵在項目,抓項目就是抓發展,謀項目就是謀未來。近年來不少省份提出“項目為王”理念,打造高質量發展新引擎。而資金是項目得以落地的保障,所以在統籌項目的同時,要統籌資金和還款來源。集約整合資源,發揮“銀政企”合作優勢,將融資方案與項目整體規劃相結合,統籌衡,確保市場健康穩定,實施成效符合城市體規劃和戰略布局。

    作為投資建設領域的新型智庫,中建政研集團能夠為項目的梳理、謀劃、包裝、投融資、項目庫建設等全流程提供智力支持,助力地方政府謀劃打基礎、利長遠、增后勁、強支撐的重點項目,為區域經濟加快突破發展奠定基礎。

    “四資”盤活區域資源

    在新的發展格局下,地方政府經濟發展的核心問題集中凸顯在資金缺乏、要素不足、項目難落、政策運用弱等方面。面對這些問題,地方政府要結合政策盤活“資源、資產、資本、資金”等要素,驅動轉化,最大化地助力區域經濟高質量發展。

    資源變資產。資源在沒有開發、利用和產生交換交易時不具備當前市場價值,需要梳理、盤點、盤活,產生杠桿效應,具備金融,使其可利用、可開發、可交易、可抵押,為區域發展提供支撐或轉化要素保障。在實際運用中資源在區位關聯度、外部形式、內在聯系、政策要求等方面科學合理地和項目匹配,用資源支撐產業發展,投資建設。

    資產變資本。資產交易的靈活不足,將資產變為資本,才能使其具有支付、投資、發展等能力。對于地方政府來說,常規的資產包括市政工程、交通路網、水電氣、園區、房產、公共服務資產等,可以通過特許經營、委托運營等方式進行初步盤活,再通過專業化運營,真正地發揮資產價值。當資產能提升企業的競爭、經營、融資等能力,能助力產業發展,人才智力引進,產、城、人、鄉融合,那么就具備了資本的能力。

    資本變資金。如果說資產變資本是資產的能力化,那么資本變資金就是資本的貨化。資產交易、兌付、抵押的目的是獲得資金,形成新的投資、建設、購買等能力。資產到資金的變化既是價值的顯現,也是優質資產高度流通的證明,更是區域經濟活力的體現。

    變化的關鍵。資源、資產、資本、資金之間的轉化需要很多條件支撐,其中最主要的有以下幾方面:一是政策的把握和利用;二是誰來完成四者的變化,是政府部門、地方國有企業,還是其它企業?三是四者如何讓地方政府受益最大化,產生的價值服務于區域高質量發展;四是如何結合地方實際情況進行模式創新,統籌資源要素助力更多實體和服務落地。

    “五以”搭建發展邏輯

    中建政研通過對大量的區域經濟服務工作和項目落地工作進行結,初步形成了“五以”的方法論,用以構建地方經濟的市場競爭力。

    一是以規劃為引領。區域高質量發展、地方統籌發展、可持續發展需要規劃引領、強化、執行,規劃成為了標尺和監管的參考。“不謀全局者,不足謀一域”,地方政府的執政者一定要有終局思維,謀篇布局,以規劃為引領,根據國家政策應時而動,根據目標和目的編制規劃。

    二是以產業為基礎。未來差異化的產業布局將是地方競爭的核心,產業發展也是區域發展的核心動力,產業是經濟建筑的基礎。依據國家《十四五規劃和2035遠景目標綱要》,加快建設現代化經濟體系,特別是產業體系,是城鄉高質量和綠色發展的基礎和保障?,F代化經濟體系,以高標準市場體系為前提,以產業體系和實體經濟為核心和根基;培育系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化產業基礎設施體系,為產業轉型升級蓄積新動能。作為中國本土一流的咨詢培訓機構,中建政研在陜西省富縣策劃了富縣柿子小鎮;在適合滑雪的六盤水高原地區策劃了貴州六盤水玉舍滑雪小鎮,其可持續運營有力地帶動了當地產業和經濟的發展。

    三是以項目為核心。“項目跟著規劃走,資金跟著項目走”。項目是資金的承接載體,是經濟工作的抓手,是發展的生命線。不論基礎設施、公共服務還是產業,在具體落地時都是以項目為單位進行投資、建設、運營、管理、孵化,因此要充分結合國家和地方政策,做好頂層設計、項目儲備或項目庫建設工作。

    四是以土地為關鍵資源和要素。當前的土地利用不再是簡單的一二級開發,而是區域、人、產業、生態系統的高度融合的載體。盤活土地資源、提高土地節約集約利用效率,用好土地資源,統籌協調區域內或項目范圍內可用土地或指標,采用直接出讓、流轉、土地抵押貸款、土地+產業綜合開發、土地及地上產業預期收益質押等方式獲取資金。同時也可以借用TOD、EOD等模式的經驗進行城鄉融合區域綜合開發。

    五是以企業為主體。企業是市場經濟中最具活力的組織,企業既是需求方也是購買方還是風險承擔方,國家各部門發布了數十個鼓勵企業參與政府責任項目的投資建設運營中來。從國家鄉村振興戰略上看,地方政府既在吸引優質的企業到區域進行投資建設運營,也在不惜成本的去培養區域內的企業發展壯大。十四五期間,將進一步發揮國有經濟戰略支撐帶動作用,推動政府公司和國有經濟進一步聚焦戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等功能,調整盤活存量資產,優化增量資本配置,向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業集中,向提供公共服務、應急能力建設和公益等關系國計民生的重要行業集中,向前瞻戰略新興產業集中;公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。引入市場機制,進行混合所有制改革,通過混合所有制改革引入社會資本后,將首先從企業產權上發生變化,產權的變化必將倒逼政府國資部門對地方政府國有公司從“管人、管事、管資產”轉變為對混合所有制企業“管資本、管授權經營”為主,推動政企脫鉤,提高市場化配置資源的效率和動能。

    “六劃”貫通項目落地

    中共中央提出的“四個全面”、“五個統籌”,到“十四五”規劃的謀篇布局,再到提出“構建系統完備的現代化基礎設施體系”,無一不貫穿了整體統籌的思維理念。地方區域經濟發展同樣必須要站高位、謀全局。“六劃”具體是指謀劃、策劃、籌劃、規劃、計劃、比劃。六個階段不是相對獨立和割裂的,而是密切結合,步步遞進,必須統籌相關職能部門分工協作推進。

    六劃理念貫穿項目全生命周期

    一是頂層謀劃。地方政府和相關機構在謀劃階段要緊緊圍繞國家和省相關戰略發展規劃、專項規劃和區域規劃的重點發展領域謀劃項目,圍繞本地區的區位條件、特色優勢資源和要素謀劃項目,圍繞產業集群、產業鏈延伸以及循環經濟發展謀劃項目。

    二是調研策劃。地方政府領導班子帶領相關委辦局、機構或專家進行深入的調研摸底,策劃具體的項目,進行區域資源稟賦、產業未來增值、項目價值的深層挖掘。

    三是全面籌劃。為了實現目標,需要組建專班,逐步建立管理機制,多措并舉籌集資金,為開展項目提供物質基礎和組織保障,提出投資、建設、運營的綜合解決方案。

    四是編制規劃。從區域空間規劃、區域產業規劃、概念規劃、詳細規劃,到項目專項規劃設計等,制定項目推進的時間表、路線圖、實施流程、遵照標準,建立好重大項目儲備庫,切實推動重大項目規劃工作取得實效。

    五是制定計劃,搞明項目。計劃是規劃完成后開展實施的準備工作,需要結合實際、統籌資源,根據輕重緩急,制定詳細計劃,指導項目的實施。項目建設又體現了部門的落實能力,要多開專題會、現場會、協調會解決問題,對各責任單位職責內的目標、任務進行分解。

    六是著手比劃,搞成項目。行動是上述步驟的承接,也是完成目標的“最后一公里”。按照計劃的實施方案,組織各單元推進各項工作。在實踐的過程中,按確定的目標、標準、要求、措施進行定期的檢查、評比、反饋和評價,通過對目標計劃的糾偏與調,指導工作實踐,最終確保戰略藍圖一一實現。

    “七錢”破解資金難題

    中央調結構和房地產管控的背景下,過去長期依靠土地出讓收入的地方政府(俗稱“土地財政”模式),其基礎設施和公共服務補短板項目面臨著空前的資金難題與壓力。體來看,地方政府投資項目的資金籌措、資金管理的工作可以歸納為“七錢”原則,即要錢、借錢、融錢、換錢、賺錢、省錢和還錢。

    一是要錢。地方政府中央政府或上級政府申請的各類專項獎補、中央或上級的財政轉移支付、中央預算內投資資金等。中建政研集團在項目庫建設、項目策劃、工程咨詢、資金申請、融資服務等方面有比較豐富的經驗,截至目前,已成功幫助四川、福建、貴州、甘肅、云南、河南、山西、陜西、安徽、山東、新疆、內蒙古、吉林、江蘇、湖南等地方政府成功申報專項獎補資金超100億元。

    二是借錢。指地方政府發行的政府債券以及政府和社會資本合作(PPP)。政府債券包含特別國債、一般債券和專項債券。地方政府專項債券可發揮帶動擴大有效投資、促進經濟穩運行的重要作用。2022年專項債主要投向交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障安居工程等九大方面。從專項債的案例來講,截止目前中建政研集團已發行政府專項債券項目1500余個,發行額度高達1800億,項目投資高達8000億元;組織政策解讀及項目謀劃培訓400余場次,另財政部第四批PPP示范項目咨詢機構排名中,中建政研綜合排名前三。    三是融錢。地方政府依托地方國有企業作為主體,進行市場化融資或以“企企合作”為主要形式進行政企合作,或者以政企合作。一般包括:發行企業債券、公司債券、綠色債券等方式籌措資金;國家開發銀行、農業發展銀行的政策貸款;外國銀行的金融貸款;信用貸款;產業基金;特許經營方式等政企合作方式。截止目前,中建政研集團已成功幫助項目獲批貸款突破200億元,為百余個合規的項目提供F+EPC項目咨詢。

    四是換錢。用資源或資產去換錢。主要包括:存量資產盤活(TOT)、資產證券化(ABS)、基礎設施公募REITs等金融工具;建設用地指標的增減掛交易、碳匯交易;山水林田湖草方面合法的資源開發合作(RCP或其他政企合作模式,項目主體一般為政府和企業聯合設立的合資企業)。截止目前,中建政研集團已成功幫助地方政府資源置換200億元。

    五是賺錢。賺錢相對來說是一個長期的過程,重點是提升地方經濟的“造血”功能?;诘胤阶匀换蛉宋?ldquo;稟賦”,通過匹配一定的戰略指引和支持做精產業,做強做大地方國有企業,做好國有資產增值保值工作,經過一段時間(比如10年)的經營,獲得較好的現金流和財政收入增量。“賺錢”的概念就是幫助政府公司打造成服務城市綜合運營。中建政研集團在清產核資、法人主體構建等前期準備階段、法人治理發展規劃、組織管控人力資源、運營管理流程制度等全流程提供專業服務。

    六是省錢。根據《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見(中發〔2018〕34號)》要求,財政資金使用管理的基調是“花錢必問效”,績效評價的目的是建立財政資金支出事前、事中、事后評價機制,杜絕決策者的主觀決策,提升財政資金的使用效率。省錢的意義在于將有限的資金用于必要的發展上面,因此引入了績效管理的概念;省錢的作用目的是為了讓有限的資金能夠發揮最大的效能;省錢的主要方式是精確預算、抓實支出、落實產出、保障效益、以及指導再利用精確預算主要通過事前評估、預算評審等方式展開,抓實支出主要在資金支付管理上進行嚴密的安排,落實產出主要在資金使用環節進行監督與糾偏,保障效益側重于投入后針對效益的評價,指導再利用是對前面的環節進行結并為下一階段的資金提供經驗支持,五個環節和績效管理的五個環節可以一一對應。截止目前,中建政研集團已成功幫助地方政府完成開展預算績效評價工作500個以上。

    七是還錢。還錢指地方目前普遍存在的債務化解和存量債務的還本付息。在債務化解方面,隨著國務院、審計署、財政部重拳防范債務風險,一方面在法定債務的還本付息方面,開展一系列創新,包括建制縣債務化解試點、發行再融資債券等方式,另一方面對于隱債務增量的,采用空前的“打壓”政策,分別從金融機構的資金投向、國有企業的加杠桿、地方政府的預算管理等各個維度加以規范。從根本上來講,基調是“決不允許新增隱債務上新項目、鋪新攤子”。截止目前,中建政研集團已成功幫助地方政府統籌化債資金突破600億元。

    行動督促目標實現

    大變局對應大機遇,也是大挑戰,地方政府將面臨多重考驗。對于市區縣來說大變局就是要破局,破資金、資源、要素、產業、生態、項目的局。中建政研結合自身在數百個省市區縣的數千個服務中結了一套完整的區域經濟高質量發展方法論,核心觀點就是地方要控風險、提效率、優流程、抓落地,結合區域特點科學合理地促進區域高質量發展。之地方的高質量發展已經不再是一個專業的問題,不再是一個單體項目的問題,而是一個錯綜復雜的項目系統集成,一個縱橫交錯的生態體系搭建,地方政府最好是在智庫機構顧問的協助下加大資源投入,構建屬于本區域的高質量發展,集人、資、智、產、商、學、道、法等于一體互動!

    從項目維度看,我們需要打破部門界限、優化決策機制、完善監管流程、提升運行效率、借用外部智力,鼓勵創新驅動、激勵先行有為、獎勵執行落地。依據國家《十四五規劃和2035遠景目標綱要》,建議地方政府在以諸如“項目為王”“經濟”的思維指導下,綜合運用“七錢”開源思維統籌布局,著力破解瓶頸,謀好局、開好頭。一是做好統籌兼顧,統籌城市綠色發展功能、資源、布局,在規劃上布局生產、生活和生態的有機融合;二是尊重區縣以資源稟賦為依托的發展意見,在市級頂層設計的框架下,落實好以縣區為發展主體的思想;三是鼓勵探索創新,加強在行政、財稅、金融、土地等機制體制上給區縣級更多支持、支援和支撐;四是尊重城鄉建設和經濟發展等基本規律,通過對開發區、功能區管委會機制體制改革,實行“管委會+公司”模式,進一步落實“放管服”改革。之,通過統籌聯動與差異發展的有機統一,全方位、立體推動區域經濟高質量發展。

    區域經濟高質量發展,智庫咨詢機構應立馬當先沖在前,職責所在,任務在肩,勇挑經濟轉型換擋期間重擔。作為唯一在中國投建領域打造綜合服務運營商的以智力服務為基礎的新型民間智庫,中建政研集團已經建立了以人才為核心、以項目為基礎、以政策為綱領的一套完整的新型智庫體系。中建政研智庫在服務眾多地方政府的實踐中結出來的方法論,為行業賦能,將助力區域經濟高質量發展的實踐方法論落到實處,為“十四五”期間地方經濟發展新動能提供更多的智力支持。

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    責任編輯:FD31
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